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【講話】如何讓我們的基層工作不再迷茫?——改進基層行政工作方法的實踐與思考

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如何讓我們的基層工作不再迷茫?

——改進基層行政工作方法的實踐與思考


界首市委副書記、市長   何逢陽


結合平時工作體會,我想以一名基層工作者的身份,和大家共同交流改進基層工作方法的一些探索和思考,一家之言,沒有理論,不成體系,只是有感而發。這篇報告可能會有業務的成分,但不是業務培訓,而是交流工作體會;可能會有理論框架,但不作理論探討,而是分享工作心得;可能會有工作的內容,但不是安排任務,而是反思工作方法。主要有三個方面內容:

一、為什么要改進基層行政工作方法

(一)基層工作的內容、性質和形式已發生根本變化。

1.內容從單一到綜合。2006年農村綜合改革之前,很多干部戲稱基層工作就三件事:要錢、要糧、要命。要錢就是“三提五統”,要糧就是收公糧,要命就是計劃生育。但是現在的基層工作不同以往。2015年,界首市委、市政府為了減少考評事項,探索對鄉鎮實行綜合考評。但是納入綜合考評事項仍有6大類39項,包括主要經濟指標調度、脫貧攻堅、農業發展、美麗鄉村建設、文明創建,以及安全生產、環境保護、計劃生育、綜治維穩等一票否決的工作。工作量大,涉及面廣,任務很重。

2.性質從管理到服務。以前的政府工作以管理為主,突出政府權威,重在強制性服從。很多同志依賴用行政強制或者經濟處罰的手段來管理社會公共事務。通過近十幾年的改革,服務已經成為基層政府的首要職能,有人形象地總結基層干部為“菩薩心婆婆嘴,橡皮肚子毛驢腿”。前不久到江蘇沭陽縣考察,一位縣領導總結干好基層工作要有“五公”精神:愚公精神,就是要有信念、實干和堅韌;沛公精神,就是要知人善任;包公精神,就是要公正廉潔、執法如山;關公精神,就是要忠義、誠信;濟公精神,就是要主動適應,善于協調。說得很有道理。近幾年我們的秸稈禁燒工作之所以能成功,與其說是基層干部死看硬守“看”出來的,不如說是基層干部“服務”出來的。對此,大家一定都深有體會。秸稈禁燒期間,奔波在田間地頭的,90%以上都是干部;在村里屋內悠然自得、敘閑話、拉家常的幾乎都是老百姓。界首的城鄉環境綜合整治,剛開始也是靠干部帶頭干,老百姓受到感染之后,才開始跟著干。美麗鄉村建設、脫貧攻堅、計劃生育等也都是這樣。不少基層干部對目前的工作不適應,關鍵是觀念還沒有從管理轉變為服務。

3.形式從被動到主動。通過調研發現,很多鄉鎮都是圍繞檢查考核評比的指揮棒開展工作。我們在大會上、文件中說得再好,要求得再到位,如果沒有督查考核的措施跟進,落實的效果肯定不會很理想。事實上,干什么、怎么干、給多少錢,主動權都不在基層。久而久之,基層干部就養成了叫干什么干什么、叫怎么干怎么干的習慣,這種被動的工作方式讓基層干部疲于奔命、疲于應付。所以,從2014年開始,界首就嘗試推行“重心下移、權力下放、財力下沉”。

重心下移,就是把農業農村工作的重心轉移到鎮村。目的是通過重心下移,壓實鄉鎮責任,增強鎮村主動工作的意識,把每個鄉鎮都打造成獨立的戰斗單元,實現“我的地盤我做主”。前提是針對每個鄉鎮,市里有清晰的發展定位。鄉鎮圍繞整體定位,主動編制規劃、謀劃項目、研究政策、對接融資。最近,大黃、陶廟、代橋等鄉鎮謀劃項目的思路進一步拓寬,一個鄉鎮能對接3—5個億的融資。按照這種思路,鄉鎮會迎來一波極好的發展機遇。

權力下放,就是根據工作需要,把能下放的權力下放到鄉鎮。規劃、國土、市容、環衛“四項職能”覆蓋鄉村是界首率先推行的,后來在阜陽市推廣,并得到了省里的認可。現在界首又是全省綜合執法權下放鄉鎮的改革試點。下一步,能下放的“七站八所”也都要逐步下放給鄉鎮管理。讓鄉鎮干的工作這么多,相應的權力也應該下放,事實上縣(市)級也不可能管得過來。

財力下沉,就是建立鄉鎮一級財政。鄉財縣管體制下,鄉鎮總是為錢犯愁。現在鄉鎮年初編好預算,市級財政根據預算撥錢,鄉鎮可以相對自主支配,但是錢花錯了要追究責任、花了錢干不好事也要承擔責任。比如秸稈禁燒,以前是鄉鎮先干,干好了再撥錢,鄉鎮埋怨“你還沒給錢我怎么干”,市里擔心“萬一給了錢你干不好怎么辦”?處理這一矛盾的關鍵是在放權、給錢的同時,完善配套制度和監管機制。以前,有市直部門的同志跟我說對鄉鎮的同志花錢有點不放心,錢還是控制在市里放心。當然,從巡察結果看,鄉鎮確實存在這方面問題,擔心也不是沒有道理。但是,鄉鎮黨委書記、鄉鎮長和市直單位局長、主任都是組織上選出來的優秀干部,不能只相信市直單位的局長、主任,而不相信鄉鎮黨委書記、鄉鎮長。所以,這兩年的秸稈禁燒,我們堅持提前撥付經費。鄉鎮的同志就覺得錢都到賬了,沒啥可說的,必須得干好。界首的城鄉環境綜合整治也是這樣,之所以體制越來越順,其中很重要的一條就是把錢的問題搞明白了。其它基層工作也一樣,只要把基層干部關心的錢的問題講清楚,工作肯定都能干好。根據《憲法》規定,鄉鎮是一級政府,應該有一級財政事權和支出責任。這幾年,界首一直在探索市對鄉鎮財政管理體制改革。雖然財力下沉是可行的,但真正實現并不容易,我們一直在探索,定期調度,到現在也沒有完全推行,主要原因:一是擔心鄉鎮沒有財力支撐。傳統農業鄉鎮沒有什么稅收,如果“分灶吃飯”,有的鄉鎮可能“鍋里沒飯可吃”。二是擔心鄉鎮現有財政管理人員沒有能力承接。鄉鎮財政所工作人員普遍年齡偏大,財政收支、財務管理、預算編制等業務能力欠缺。財權下放后,能否承接得住?能否真正實現體制上的財力下沉?對此,我們很慎重。但是還鄉鎮一級財政事權和支出責任的大方向不會變。

(二)基層干部的困惑和疑問更加集中尖銳。通過調研座談和與干部溝通交流談心,發現基層同志內心有困惑、有疑問,而且比較集中尖銳,主要是反映任務太重、權力太小、責任太大。總體可以概括為四個字:

1.苦。一是生活條件苦。基層同志的生活條件,包括吃的、喝的、用的,總體都不好。特別是在比較偏遠鄉鎮工作的同志,從市區去上班要一個多小時的路程,更多時候還要吃住在鄉鎮。二是工作條件苦。總體來看,阜陽的工作條件比界首的好,界首市里的工作條件比鄉鎮的好。比如公務用車,車改以后,即便是為了公務,鄉鎮也不能保證每位同志下鄉都有車;即便沒有公車,也得下鄉。三是工作內容苦。原來說計劃生育工作苦,中國計劃生育政策取得這么大的成績,幾十年少生了4億多人,都是靠基層干部一點一點干出來的。當然,雖然目前計劃生育逐步轉變為以服務為主,但仍不能有任何的掉以輕心。現階段,有比計劃生育更苦的工作,比如征地拆遷。征地拆遷政策再好、工作再到位,也會有群眾不理解,因為總有個別群眾想著多得一些好處和利益。有比征地拆遷更苦的工作,比如脫貧攻堅。就一個扶貧手冊的填寫都能把人折騰得精疲力盡。其實工作很簡單,但是因為指揮的人太多,導致基層的同志很緊張。實際上,填寫扶貧手冊要回歸常理,致貧原因、幫扶措施、幫扶成效之間的邏輯關系要對應,這是基礎性的要求。當然,信訪維穩工作等工作也苦。

2.累。前段時間界首市委常委“兩學一做”專題民主生活會召開之前,“兩辦”征求意見,其中一條意見說很多基層干部從春節后連續四個月,一天都沒休息過。事實確實如此。加班加點對基層干部來說非常普遍,工作除了“五加二”“白加黑”,還有“夢加醒”,就是做夢還想著工作,醒來就睡不著了。基層干部確實非常累。而且與業務部門機械式的累不同,基層同志稍有疏忽就有可能被問責,甚至就地免職,所以承擔的壓力很大,是心累。

3.迷。一是方向迷茫。一方面,農村被妖魔化。今年春節期間,“上海女孩逃離江西農村”的帖子在網上被炒得很熱,后來被證實是假消息。包括之前《千瘡百孔的中國農村》、《中縣“政治家族”現象調查》、《一個縣城里面的政治江湖》等反映農村陰暗面的文章,在網上比比皆是。這些文章,有的居心叵測,只為抹黑農村;有的是一些專家、學者被現象所蒙蔽,想當然地丑化、矮化農村,問題背后的本質他們并沒有看透,至少反映的不是農村全部真實的情況。另一方面,基層干部被妖魔化。很多人給基層干部貼標簽,覺得縣委書記、縣長都是一個地方的土霸王,他們眼里的鄉鎮干部、村干部更是什么壞事都干。類似基層腐敗、蒼蠅滿天飛、能力差、水平低、作風粗暴等消息和評論在網上隨處可見。現在,很多基層干部都在反思,在基層干工作到底有沒有意義?都說農村變成這個樣子了,我們還要不要干?都說基層干部是這個樣子了,我們還能不能干?都說農業發展這不行那不行,到底干什么才行?二是政策迷糊。按理來說,基層干部要依靠政策干工作。但是,現在在基層,有的政策看不到;有的政策看不全,看到一份文件,但配套文件、關聯文件看不到;有的政策看得不及時,有些文件等鄉鎮看到的時候“黃花菜都涼了”;有的政策看不懂,有些文件專業術語多,甚至故弄玄虛,把簡單問題復雜化;有的基層干部每天忙于事務,沒有時間學習政策、看文件;有的基層干部不愿意學習政策、看文件,憑經驗辦事;更可怕的是,有的基層干部根本沒有運用政策的意識。三是方法迷惑。老辦法不管用。《中國共產黨問責條例》警醒干部很多事情沿用傳統方式去干是行不通的。隨著整個經濟社會發展形勢的變遷,基層工作內容、性質、形式都發生了變化。而很多老辦法已經不能適應新變化。新辦法不會用。抓發展會不會編規劃?抓項目、抓建設會不會融資?抓結構調整知不知道現代農業是什么?基層干部在工作方法上欠缺很多,這與長期安排部署工作只注重結果不注重過程的導向有關。沒有好的工作方法,不可能有真正好的結果。

4.忙。一是忙迎檢。各種檢查考核評比多,并且要求越來越嚴。盡管進行了精簡,但是要求提高了,工作任務更重了。檢查考核評比改革也不到位。省里的督查考核評比方式有了明顯變化,第三方考核已成常態。但是縣級檢查考核評比方式沒有及時創新。如界首雖然出臺了綜合考核辦法,但在落實的過程中,仍然是部門各考核各的,僅在表彰的時候進行匯總,考核內容沒有明顯減少,方式沒有明顯改變,依然是傳統的查資料、查檔案、查會議記錄,面上檢查多,對結果、效果檢查少。二是忙開會。各種各樣的會議,省里的會、阜陽的會、市里的會、鄉鎮的會,都要參加。前段時間市委常委“兩學一做”專題民主生活會上,也有同志反映會議多。后來通過梳理發現,以界首市委、市政府名義召開的大會并沒有增加,但是業務性會議多了,比如脫貧攻堅、民生工程、經濟運行調度等;工作部署性會議多了,很多常規性的工作往往要求專門部署安排;會議整合不夠,部門與部門之間召集會議時沒有溝通,導致一些同志一天在市里要參加多個會議。現在我們在各鄉鎮都安裝了視頻會議系統,一般情況下,鎮村干部在鄉鎮就可以參加市里的會議,效果是一樣的,不用往返耽誤時間了。三是忙接待。接待上級的調研指導,接待同級的交流學習,接待群眾的來信來訪,鄉鎮干部普遍反映接待任務重且沒有規律可循,耗費了大量的精力。

(三)工作方法訓練缺失是產生困惑和疑問的根本原因。1934年,毛澤東同志在瑞金召開的第二屆工農兵代表會議上,作了《關心群眾生活注重工作方法的報告》。報告中說:“我們不但要完成任務,而且要解決完成任務的方法問題,我們的任務是過河,但是沒有橋或沒有船就不能過。不解決橋或船的問題,過河就是一句空話。不解決方法問題,任務也只是瞎說一頓。”就鄉鎮而言,工作方法的誤區突出表現在:

1.錯把檢查考核評比指標當作教條。很多同志理解檢查考核評比時容易犯兩種類型的錯誤:一是教條主義,把指標體系當作教條而不是行動指南;二是經驗主義,拘泥于自身的片斷經驗,看不到工作的全局。這兩種錯誤認識,讓不少同志雖然辛苦,但卻是盲目地在工作,因此正確理解檢查考核評比至關重要。

2.視遺留問題為禁區。很多地方都有這樣那樣的遺留問題,很多的同志碰到遺留問題就躲,躲又躲不掉,帶來一定困擾。實際上,用現在的標準看以前的工作,用未來的標準看當前的工作,都不可避免地會有遺憾。遺留問題要分層次看:一是涉嫌違法違規的遺留問題。這類問題必須嚴格依法依紀辦理,需要堅持原則、直面問題、公正處理。二是工作思路調整、工作銜接不暢產生的遺留問題。如果保持一貫的工作思路,有可能就不會產生遺留問題;但如果工作思路做過陡的調整,就可能變成遺留問題。三是不同發展階段工作標準和要求不同產生的遺留問題。用現在的眼光去看5—10年前的項目,覺得看不上眼,認為本應該做得更好,這是工作中的遺憾。我們現在干的工作,放在幾年后評價,肯定也會有很多不足和遺憾,這是事物發展的客觀規律,要正確對待,不必大驚小怪。

3.不能正確對待文件和會議。很多同志總是抱怨文件會議多了,不能正確認識,更不會合理利用。其實,也可以利用開會看文件之機思考工作。我有個習慣,工作筆記本喜歡用活頁的,開會或者聽工作匯報時,紙的一面記錄領導講話或者下屬的匯報內容,另一面記錄自己對工作的思考和下一步工作安排,我的很多工作思考就是這樣來的。閱文參會了,但沒有影響工作,反而促進了工作,關鍵是怎么認識對待。

4.不能克服內心的抵觸情緒。有些同志向我匯報工作,說單位的某某干部不行,能不能調走,這就是典型的抵觸情緒。還有對老百姓的抵觸情緒,群眾稍微不配合工作就說是刁民,說這個地方的人“賴”。基層干部首先要在內心接受群眾路線,要經常反思自己是否真正堅持了群眾路線。市委、市政府旗幟鮮明地實施道德引領工程,宣傳界首民風淳樸,就是這個道理。在界首我每天堅持步行上下班,公車改革前后都一樣,就是讓上訪的老百姓能夠找著我。剛開始的時候,上訪群眾是“前呼后擁”的,過了一段時間,上訪群眾就不圍我了。原因很簡單,就是我們通過信訪聯席會議的機制以及主動約訪、帶案下訪等方式,把能解決的盡量解決到位,實在解決不了的解釋溝通到位,這樣做以后,群眾是不會胡攪蠻纏的。

產生以上誤區的主要原因是缺乏工作方法訓練。一是不會“牽牛鼻子”,掌握不了工作的主動權。抓工作要從頭開始梳理,梳理到最后,整個工作就順了。比如剛才講的檢查考核評比,只要把工作標準定高,按照既定思路干好工作,檢查評比的結果自然不會差。二是不會“彈鋼琴”,沒有把握住工作的重點。“彈鋼琴”要求十個手指都要動起來,不能有的動有的不動,關于“彈鋼琴”方法,請大家認真學習毛澤東同志《黨委會的工作方法》。三是不會反思提升,沒有養成良好的工作習慣。絕大部分的基層干部沒有接受過系統性的工作方法訓練,接到任務后叫干什么就干什么,遇到問題頭痛醫頭、腳痛醫腳,沒有自己的思考,只能機械地羅列,導致工作方法多少年還是老一套。

(四)基層工作方法改進的基本法寶是群眾路線。

1.民心可聚不可散。開展面向社會的工作一定要充分發動群眾,爭取得到老百姓的參與、理解和支持。違法建設防控、非法載客三輪車整治、城鄉環境綜合整治,這幾項工作界首干得都還不錯。違法建設防控自2013年9月30日動員會以來,沒有新增一處違法建設,包括在建的1200處全部停工,怎么實現的?就是老百姓支持;非法載客三輪車整治,前后歷時4個月時間,5100多輛三輪車全部取締,沒有一分錢補償,沒有群眾上訪,怎么實現的?也是老百姓支持;城鄉環境綜合整治,實現了對自然村的全覆蓋,并且建立了長效機制,怎么實現的?還是老百姓支持。我有時一個人下鄉,老百姓也不認識我,讓我到家里喝茶,到飯點了留吃飯,使我很感動。有這么淳樸的群眾,我們有什么理由不為他們多做些服務工作?

2.士氣可鼓不可泄。作為單位的“一把手”,怎么抓好班子帶好隊伍,讓大家愿意跟著你干,這非常重要。可以批評人,但不要侮辱人。在界首我經常批評人,有時批評得很重,但是工作上的批評是就事論事,批評了以后我自己也不往心里去,一般還會再與當事人做個溝通交流談心、鼓鼓勁。希望大家能正確對待批評意見。

在基層工作的這幾年,以下幾點體會比較深刻:一是沒有落后的群眾,只有落后的干部。最近我們在某村拆遷,以前大家說這個村的人“賴”,但是征地拆遷時,卻沒有一戶上訪的。實際上,征地拆遷過程中最難纏的永遠不是百姓而是干部,最后拆不掉的一定有干部撐腰。所有工作到最后推動不了,工作阻力絕大多數在干部身上。所以,良好的社會風氣來自良好的黨風政風,干部不能瞧不起老百姓。二是沒有十全十美的人,也沒有一無是處的人。作為單位主要負責同志,關鍵要善于發現一個人的優點,知人善用,把每個人的優點發揮到極致。如把細心較真的同志、善談交友的同志分別放在各自適合的崗位上,可以更充分地發揮他們的長處。三是沒有不重要的崗位,只有不重要的人。有的同志認為,到了一個閑職崗位上,就可以歇歇了,這恰恰錯了。在我看來所有崗位都是一樣的。我在省、市、縣、區三級政府工作過,也先后在事業單位、國有企業、研究機構、行政機關等崗位工作過。我的體會是,看不起自己的崗位就是看不起自己,看不起自己的人就不能指望得到別人發自內心的尊重。四是沒有完美的個人,只有優秀的團隊。永遠不要認為單位離開我就不轉了。干成一件事,技術骨干和領導的核心作用很關鍵,但是大家一定要相信:干大事一定要有一個團隊,否則,想干成事是不可能的。五是當你抱怨周圍絕大多數人和事的時候,就應該反思自己。當你覺得看周圍的人都不順眼的時候,肯定是你自己有問題。俗話說“宰相肚子里能撐船”,到一定的領導崗位上以后,如果總是用挑剔的眼光看待周圍的人和事,其他人都一無是處,這是無法有效開展工作的。當然,當遇到原則性問題時,該斗爭仍然要堅持正確的立場進行斗爭,不能一味地隨大流、和稀泥。

二、如何讓基層行政工作不再迷茫

很多同志,尤其是各單位的“一把手”,每天面對紛繁復雜的事務性工作,常常疲于應付、一籌莫展,其主要原因是沒有抓住重點,沒有抓住推進工作的切入點,頭疼醫頭、腳疼醫腳,始終處于被動局面。我的體會是要重點抓四大核心領域,有針對性地推進幾項具體工作,這是抓基層行政工作的基本方法。

四大核心領域:規劃、項目、預算、政策。通過規劃確定工作的范圍和方向,通過項目明確工作的內容和抓手,通過預算規定資金的來源和去向,通過政策保障工作的推進和落實,四者形成一個完整的閉合循環,行政工作,尤其是經濟工作概莫能外。圍繞這四項工作,我們建立了一系列的領導小組會議、委員會會議等議事機制,比如圍繞規劃,建立了規委會、土委會等議事制度;圍繞項目,建立了政府投資項目管理委員會會議、招商引資委員會會議議事制度;圍繞預算,建立了財經領導小組會議、經濟責任審計領導小組會議議事制度;圍繞政策,完善了政府常務會、各類專題會等一系列議事決策的會議制度。具體到每個鄉鎮街道、每個部門也是如此。把上述四個方面全面梳理清楚,就一定會找準工作的思路和方法。

幾項重點工作:即牽涉全局或敏感復雜的業務工作。雖有分管領導,但必須由“一把手”抓,由我親自過問。就界首當前工作格局來說,這類工作有六項:脫貧攻堅、信訪維穩、教育、衛生、環保、城市建設。脫貧攻堅,是政治任務,統領經濟社會發展全局,僅靠分管領導難以統籌;信訪維穩點多面廣、敏感性強,每個副市長分管領域都有信訪問題,僅靠分管領導不易協調;教育和衛生工作基礎薄弱、老百姓關注度高,而且這幾年出現了嚴重的滑坡,需要重點抓;環保已上升到生態文明建設的高度,且目前欠賬太多,必須下大力氣整頓;城市建設理念正在轉變,機制正在磨合,隊伍正在鍛煉,而項目實施無論是在數量上,還是在品質要求上均有極大提高,工作推進中很多同志都有諸多不適應,有必要強化統籌調度。因此,我們建立了六個聯席會議制度。從實踐效果看,這種設計比較合適。

(一)通過規劃確定工作的范圍和方向。

1.基層要重點做好哪些規劃?

1)國民經濟和社會發展規劃。五年規劃是社會主義制度優勢的集中體現。蘇聯建立第一個社會主義國家后,斯大林提出“社會主義要按計劃進行”。于是,蘇聯在1929年4月通過了第一個國民經濟發展計劃(1928-1932年)。新中國成立以后,照搬蘇聯模式,從1953年開始,編制了第一個“五年計劃”,從2006年開始,“五年計劃”變成“五年規劃”。國民經濟和社會發展規劃的意義在于通過規劃明確未來五年要干什么,要做哪些事。

2)城鄉規劃。城鄉規劃由城市規劃以及鄉鎮規劃、村莊規劃和社區規劃等組成,周期一般為20年,更長時間的也有,比如上海市城市總體規劃,就從2016年編到2040年。除了總規之外,還有各類專項規劃、控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。習近平總書記說:城市規劃在城市發展中起著重要引領作用,規劃科學是最大的效益,規劃失誤是最大的浪費,規劃折騰是最大的忌諱。我們常說,城市建設一定要少干或者不干讓自己后悔的事。界首這幾年先控違再建設,對農民建房也進行控制,這也是落實規劃的需要。界首667.3平方公里,80.2萬人,農村建設用地面積17萬畝,戶均集體建設用地面積0.97畝,而且大部分村莊的房子沒有人住,老百姓蓋房實在是浪費。按照界首目前的人口狀況,如果規劃科學,7萬畝地就足夠解決農村老百姓的住宅問題,可以騰出10萬畝耕地。10萬畝耕地什么概念?重慶有成功的地票交易經驗,近期,江蘇也有意在蘇南和蘇北之間啟動建設用地指標交易。不久的將來,如果放開省內地票交易,一畝地的指標至少能夠賣30—40萬,按照最低價格算,30萬元一畝,10萬畝指標可以賣300億,如果有300億投入界首農村搞建設,農村會是什么樣子?

3)土地利用總體規劃。多年來,阜陽發展受限很多,最關鍵一點是土地利用總體規劃沒有編好。土地利用總體規劃是國家對土地資源自上而下的一種管控,是以供定需,而不是按需供應,通過對土地利用規劃指標層層分解,傳達明確的控制導向,其中涉及的主要指標有耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地規模和土地整理復墾開發面積等,這些主要指標的用途就是要明確土地利用結構,對基本農田和建設用地等進行分區。從基層工作的角度說,當前必須干好一件大事,就是全域性永久基本農田的劃定。全域性永久基本農田的劃定意義有多大?如果基本農田不劃定好,未來5—10年想干的事肯定是干不好的。阜陽的基本農田占比是90%多,比例太大。當前要做的就是通過土地利用總體規劃的調整,把想用的地從基本農田中劃出來。但依靠的不是規劃,而是項目,規劃調整一定要有項目支撐。

4)多規合一。2012年9月7日,李克強總理在省部級領導干部推進新型城鎮化研討班座談會講話中要求:在市縣層面探索經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地規劃“三規合一”。2013年12月中央城鎮化工作會議上,要求建立統一的空間規劃體系。后來在全國28個地區開展“多規合一”試點。“多規合一”的底圖是二調的土地利用現狀;底盤是建設用地規模、耕地保有量、基本農田保護面積;底線是永久基本農田的保護紅線、生態保護紅線、城市開發邊界。“多規合一”是一本規劃,而不是一個規劃;是一套圖,而不是一張圖。“多規合一”的主要目的是實現一個空間內規劃統一,避免建設規劃、土地利用總體規劃等“規劃打架”。“多規合一”的本質是要建立空間規劃體系,就是把發展中要做的事在空間規劃中予以體現。全國28個試點地之一的嘉興,做到了統一發展目標、統一規劃體系、統一規劃基礎、統一技術標準、統一規劃藍圖、統一信息平臺、統一管理機制,做得比較徹底。真正實現“多規合一”很難:一是難在體制合一。國土、規劃和發改的體制能不能合到一塊?28個試點地更多呈現出的是主導權之爭。二是難在理念合一。搞建設的希望規劃大一點、建設面積大一點;搞土地的是控制導向,希望少占地;搞環保的,注重生態文明保護,希望少點開發。各家理念不一樣,關鍵是能不能揉到一起。三是難在職能合一。建設方面的重大職能整合牽扯利益調整,難度非常大。以上四個規劃,基層至少要做好前面三個,而且是當務之急。

2.基層如何做好規劃?

1)必須是主管單位自己動手編制規劃。包括部門和鄉鎮,不能把規劃都交給別人。認為招標了、請到高手了就可以撒手不管了,這就大錯特錯了。必須堅持自己編規劃。界首的規劃基本都是我們自己編的,反復討論,諸如路網定位等都是我們自己研定的。外人不可能確定我們的規劃,就如同任何家庭不會交由外人來當家。

2)必須是單位班子尤其是“一把手”親自研究規劃。規劃是未來建設的范圍、發展的方向。“一把手”必須帶著班子親自研究,而且研究規劃一定要有底氣,不能人云亦云,主見全無。2013年我剛到界首工作時,幾乎每周都到規劃局聽規劃匯報,所有規劃都一個一個聽。最近,“十三五”各專項規劃、城市建設各專項規劃、各鄉鎮規劃也都在緊鑼密鼓地修改完善,要求就是“一把手”親自負責。

3)必須委托有資質的專業人員編制規劃文本。編制規劃文本要靠專業機構,畫圖等一些規劃的基本技術我們不專業,要找助手,提高專業水準。但要強調的是,這些專業機構一定要按我們的要求來開展規劃編制工作,不能被所謂的專業意見牽著鼻子轉。

4)必須充分征求社會各方面的意見建議。規劃最忌諱的是閉門造車,閉門造車編出的規劃只能是“紙上畫畫,墻上掛掛”,不會有什么實際效果。我們要求所有的規劃都要廣泛征求意見,不僅要征求相關部門的專業意見,更要征求社會各界和“兩代表一委員”的意見。鄉鎮規劃還必須充分聽取規劃局、國土局、環保局、發改委等部門的意見建議。當然,如何讓大家面對專業的規劃有話可說、有話敢說,這也是一門學問,對我們組織征求意見的同志是一種考驗。

(二)通過項目明確工作的內容和抓手。

1.項目制是國家治理的基本方式。計劃經濟年代,配置資源和資金主要靠“單位”,實行的是單位制。只要是國家單位,就有資源和資金。計劃經濟向市場經濟轉軌后,不可能再按照單位制配置資源資金,靠什么?我國采取的方式就是項目制。1994年分稅制政策制度設計上,中央財力下分有三個渠道:一般轉移支付、稅收返還、以項目為載體的專項轉移支付。項目真正發揮作用就是專項轉移支付。剛開始專項轉移支付量很小,后來越來越多,到2012年,就達到總量的百分之四十多,實際上還不止這些。各地都強調項目工作的重要性,首先要搞清楚通過項目能干什么?一是落實規劃。剛才說的很多規劃只是未來的發展方向和范圍,靠什么把這規劃豐滿起來、變為現實?就是靠項目,沒有項目支撐的規劃都是空的。二是對接政策。謀劃項目一定不要坐在家里瞎想,要對接政策,政策叫干什么就干什么。有些同志始終不明白,日常工作干得好好的,為什么非要搞項目?這里牽涉話語體系的問題。大家總感覺上級報告跟基層說話不一樣、上級文件跟基層文件不一樣,就是因為話語體系不一樣。中央與地方之間、上下級之間、政府與企業之間,話語體系不一樣,思維方式、思考問題的視角也不一樣。有些企業總納悶為什么爭取不到項目,爭取不到政策支持?就是因為政府與企業之間的話語體系不一樣。今年上半年,界首科技系統爭取的無償資金占阜陽市的48%,經信系統給企業申請的無償資金占阜陽市的66%,發改系統給企業爭取的無償資金占阜陽市的50%。專項建設基金,特別是企業申報的專項建設基金在阜陽市也是最高的。靠什么爭取政策和資金,不是靠喝酒,而是靠項目。涉及項目的事,企業搞不好怎么辦?我們的基本做法就是部門主動上門服務,幫助企業包裝項目、向上對接。沒有項目就沒有政策,沒有資金。所以,為什么要用項目來對接政策,因為國家就是通過項目渠道來給錢的,不從這個渠道對接,就是瞎忙、白忙。三是爭取資金。以前爭取資金是直接要錢,而現在要通過項目爭取資金。界首的干部都知道我從來不在申請資金的請示上簽字。要錢的渠道有兩個:就是預算和項目。列入預算的就有錢;有項目就給政策,政策里面就有錢。

2.基層干部對項目工作認識的主要誤區。

1)項目與要素。實施項目要有土地、資金等要素作為支撐。我在界首剛開始講項目的時候,有同志就說,地在哪?錢在哪?不給地、不給錢怎么謀劃項目?其實,這是基層干部最大的認識誤區。覺得“八字沒一撇”,搞項目人家不笑話?這就錯了。界首最近在對接通用機場的項目。在把通用機場列入界首市經濟社會發展“十三五”規劃的時候,很多人不理解,說界首怎么可能建通用機場?一個很偶然的機會,這個項目跟民航華東管理局的相關部門對接上了,慢慢也就有點眉目了。建機場這件事,土地批文肯定沒有,專業人才肯定沒有,按理說這樣子沒法搞項目。是先落實這些要素,還是先把項目爭取來再落實保障要素?很顯然,要先把項目謀劃好,等批下來再逐一落實要素。而我們現在干的很多工作恰恰相反,都在坐等上級要素支持,上面不給政策就不主動謀劃項目。

2)項目與工程。很多人認為修條路、蓋棟樓就是項目,其實項目概念的外延比工程更廣。項目是動態的,是一個過程;工程往往是靜止的,一座橋梁、一棟樓、一條路,干完以后,它就是一個靜止的建筑物。我們可以把工程看成項目的載體,工程本身不能等同于項目,項目也不能等同于工程。我們這里所講的項目是作為制度意義上的項目。

3)項目與業務工作。我們經常要求經濟工作項目化,農業發展項目化,社會事業項目化,等等,到底如何項目化?項目與業務工作有什么關系?一是項目具有一次性的特點。項目工作有始有終,有起點有終點。而業務工作是周而復始循環的,往往年復一年,日復一日。二是項目組織具有臨時性。一個大的項目,在謀劃階段,是一批人負責;在實施階段,是另一批人負責;在完成以后,又有另外一批人負責管理。不同階段有不同的主體,不一定是同一批人從頭到尾干完的。但業務工作不同,一項業務工作有的人能干幾十年。三是項目工作后果具有不可挽回性。項目實施完成后,結果是客觀存在的,想糾正是要有成本的。而日常業務工作是可以調整的。業務工作項目化的前提是要分清哪些業務工作能夠項目化。要想真正搞明白,就要從國家制度設計的高度來對接。

3.如何提高基層項目工作質量?

1)熟悉項目工作業務。要經常學習,開展培訓交流。界首在這方面做了不少嘗試,剛開始是逢會就講項目,但大多數同志說聽不懂。后來改變方式,組織到知名高校培訓,發現效果還是不理想。最近又改變了方式,以會代訓。通過政府投資項目管理委員會會議、招商投資委員會會議,把一段時間以來謀劃得比較成熟的項目放到會上由項目謀劃單位現身說教,參會單位相互學習借鑒。要求做到兩點:匯報即講課、參會即學習。現在界首很多項目都是通過這樣相互啟發謀劃出來的。

2)專人負責項目工作。現在在界首,評價一個單位工作干得怎么樣,關鍵是看項目工作做得怎么樣,項目工作體現整體工作的質量和水平。對此,我們在三個方面作了一些嘗試:一是項目管理員制度。在全市范圍內選調80人作為項目管理員,要求各單位把最合適的同志安排到項目工作上來,定期培訓,重點打造。二是項目工作組制度。有的項目牽涉面很廣,比如通用機場項目,現在是發改委在跑,但顯然僅靠發改委是搞不好的,就當前而言,發改委、國土局、規劃局都很重要,那就從這三個單位抽調三個人,成立項目工作組,在立項階段,就由這個工作組負責。立項結束后,根據新的任務,要重新成立新的項目工作組。比如建設階段,就要從重點工程局等單位抽調專人組成工作組。確保每一個重大項目在不同的階段都有明確的項目工作組,作為項目工作的基本力量。毛澤東同志講要把支部建在連上,一抓到底,基層工作要這樣抓,抓項目工作更應如此。三是項目工作主體制度。對每個項目明確牽頭單位,牽頭單位一旦明確,堅決不允許單位之間推諉扯皮。經濟工作考核,重點考核項目主體單位落實主體責任情況。

3)專業機構包裝項目。這幾年融資工作體會最深,開展融資一定要聽金融機構的。只要金融機構答應融資,要求做什么就做什么。包裝項目要找熟悉合作銀行業務和政策的機構,不能找偏了。向上申報項目也是如此。比如申報科技系統的項目,不僅職能部門的同志要幫忙指導,還要請對科技部門政策比較熟悉的機構來包裝項目。

(三)通過預算規定資金的來源和去向。治國即理財。朱镕基同志任總理期間兩個很重要的貢獻就是在財稅方面推行了分稅制改革、在金融方面建立了現代金融體系。總理如此,縣長、鄉鎮長也應該是這樣。做行政工作,不知道錢從哪來、怎么來、怎么花,就不可能干好工作。而科學理財主要靠預算實現。

現代財政預算制度最早出現于英國。14—15世紀,新興資產階級的力量逐步壯大,他們充分利用議會同封建統治者爭奪財政支配權,要求政府的各項收支必須事先作計劃,經議會審查通過后才能執行,財政資金的使用要受議會監督,以此限制封建君主的財政權。

我國的新《預算法》提出幾項新要求:一是全口徑預算。就是把政府所有收支全部納入統一管理,構建一個覆蓋所有收支、不存在游離于預算外的政府收支,是將所有類型的財政資金收支都納入統一管理體系的制度框架。二是四本預算。新《預算法》明確預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算,即四本預算。三是三年滾動預算。有的項目一年不一定能實施完,比如安置區建設可能需要兩三年,所以就要求編制三年滾動預算。

預算改革三大重點:一是部門預算改革。這是當前預算改革的重中之重,最終目的就是把預算資金準確安排到預算執行單位,同時通過預算監督,確保資金及時安全有效地得到使用。二是國庫集中收付制度改革。現在所有收入進國庫,基本上都能做到,但是集中支付還做不到全覆蓋。這涉及與財政預算管理水平相匹配問題。所以我們提出國庫集中支付按步驟逐步推進。哪些要進國庫、哪些暫時不進、什么時候進,這些正在研究。三是政府采購預算改革。政府采購預算管理方面的問題各地都普遍存在。很多應該列入政府采購預算的一股腦列為部門預算,政府采購預算可以說形同虛設。國家這么重視政府采購改革是制度設計的需要,有著充分的理論依據,必須作為當前預算改革的重點和難點積極推進。

1.基層干部對預算認識的主要誤區。

1)把預算簡單等同于財政收支。攻讀博士學位期間,我在安徽的一些縣進行了深入調研,發現那時很多縣根本沒有預算行為,即使有也不太規范,大多是年初報個數,年中隨便花。各縣每年提交人代會審議的財政預算執行情況報告很多人大代表根本不可能看懂,因為基層政府預算和決算是分開的,說嚴重點就是“牛頭不對馬嘴”,這樣的預算一點實際作用都沒有。正因為有這樣實際情況,基層同志就產生了認識誤區,把財政預算的編制過程簡單等同于財政收支計劃的羅列。不過這幾年有所好轉,逐步規范了。界首市政府黨組學習《預算法》時曾指出過:要認識到預算行為的政治性。預算本身是一種政治行為,而不單單是財政行為、行政行為。

2)把部門預算簡單等同于單位財務管理。很多單位的預算都是會計編的,領導不過問,會計編好以后,領導拿來就簽。同時,也把預算監督簡單等同于一般的財務監督。實際上,預算監督不僅僅是審計局、財監局的事,要加大力度,多渠道監督,逐步提高預算監督的水平。

3)用家庭理財的觀念理解預算行為。預算強調收支平衡,按序時進度執行。而家庭理財,更多講究勤儉節約、量入為出。誰家都不會用預算的方式來做家庭理財。當然,更不能用家庭理財的方式管理單位預算。現實中,就有一些單位的“一把手”,“小日子”過慣了,平時不舍得花錢,導致財政支出進度不平衡,有的年底突擊花錢。這幾年,我們規定:分散資金要整合統籌使用,沉淀資金要收回重新安排,不按計劃執行的預算,年中要作調整。這樣一來,預算機制的積極性明顯提高了。

2.如何提升基層預算編制執行監督水平?

1)預算編制主體要多元化。2014年以前,我們的預算編制基本是會計對會計,部門做預算,基本就是會計做做報表,簡單在往年預算額度的基礎上再加點(當然這也是預算編制的一種方式,叫基數加增長),編好后,局長也不審核,直接簽字報到財政局,財政局相應的股室簡單收集匯總,就結束了。簡單做到收支平衡,怎么編的,怎么支出的,完全不掛鉤。2015年度的預算編制,我們基本做到了局長對局長,各部門的預算由班子研究,再到財政局進行統籌。2016年的預算編制是全方位參與,從人大的參與,政府分管領導的介入,到部門相互之間的整合和交流,打破了部門界限。下一步,預算編制主體的范圍要進一步擴大。近期,我們安排去中山大學培訓,專門有一課就是參與式預算,就是讓群眾代表、村干部、基層干部參與預算編制執行和監督。這方面浙江溫嶺有比較成熟的經驗,大家可以學習借鑒。

2)預算編制過程要規范化。我們研究審定預算,重點關注三件事:一是有沒有項目支撐。沒有項目支撐的預算,一概否決。二是有沒有工作計劃。要明確預算資金打算怎么花?按什么序時進度支出?沒有工作計劃,一概否決。三是有沒有政策依據。上級規定要做的拿出上級文件,市委、市政府要求的也要拿出依據,沒有依據,一概否決。

3)預算監督方式要系統化。政府層面:一方面,預算中期調整。哪個單位預算資金花得慢就給予相應調減,花得快的就多給點。另一方面,經濟責任審計。我們把經濟責任審計作為預算監督的重要方式,定期召開經濟責任審計領導小組會議,聽取審計工作匯報,關鍵是看預算執行過程中出現了什么問題。最近還要成立正科級的經濟責任審計局,強化經濟責任審計工作。人大層面:我們邀請人大常委會對預算項目進行評審,對預算執行進行績效評估,下一步還要請他們對預決算進行更加細致的審議,讓人大代表真正參與監督政府的“錢袋子”。社會層面:逐步把所有預決算面向社會全面公開,讓群眾參與監督,當然這樣做是要有底氣的。

(四)通過政策保障工作的推進和落實。

1.理解政策必須有全視域的眼光。“政策和策略是黨的生命”,這是毛澤東同志關于政策的重要論述。一是沒有重點就沒有政策。1959年4月5日,在上海召開的八屆七中全會上,毛澤東同志一開始就強調:“別的事我不講,只講工作方法,現在的中心問題是工作方法,要會做工作”。然后,他一口氣講了十幾條。其中說到,搞經濟計劃,要有重點,有重點就有政策。沒有重點,平均分配,就無所謂政策。就是希望制定政策要有明確的指向性、針對性。如果泛泛而論,在政策中過多挾帶這也重要、那也重要,這也要做、那也要做的要求,把“重點”湮沒在“全面”之中,落實起來,真正想解決的問題和實現的目標可能就要打折扣。二是沒有區別就沒有政策。毛澤東在給劉少奇的電報中說:“我感覺各地所犯的許多錯誤,主要是由于領導機關所制定的政策缺乏明確性,未將許可做的事和不許可做的事公開明確地分清界限”。所以從執行角度而言,政策必須把支持的和不支持的事情分開,標準把握好,這樣政策才更加明確和具體。要分清政策的界限,這是非常重要的。比如,習近平總書記提出經濟發展進入新常態后,各領域都亂用“新常態”這個詞,后來總書記專門強調,新常態是針對當前經濟工作而言的,其他領域不要亂用,也是這個道理。三是必須對政策制定過程進行探討。一篇領導講話、一份政策文件,其起草出臺的過程往往比講話、文件本身更重要。為什么很多基層干部不懂上級政策,不能做到與上級政策無縫對接,關鍵是不熟悉上級政策制定過程。8月26日,我們舉辦中國再生鉛與鉛酸蓄電池產業協同創新發展高層論壇,邀請了國家發改委、工信部、環保部、科技部的很多處長在論壇上發言。為什么邀請處長?因為各部委的文件主要是他們執筆起草的。通過與他們的經常性溝通,我們能夠了解到高層是怎么想的?他們起草的文件里面含金量最高的是哪些內容?現在界首有很多工作能很快與上級對接上,這也是很重要的原因之一。

2. 政策主要通過文件和會議表達。有的同志反映“文山會海”的問題,說會議多、文件多、講話長。那么文件和會議不要了行不行?當然不行。

1)為什么要有文件和會議。文件和會議:一是理念的表達方式。干工作要有理念,理念要靠文件和會議來表達。二是政策的表現形式。政策靠什么傳達下去?要么是文件,要么是會議。三是工作措施的落實形態。干工作要有措施,措施靠什么表達?靠的就是文件和會議。中國革命過程中遇到的最突出的問題,黨中央都是通過這種方式來統一全黨思想的,如中共六屆六中全會在延安橋兒溝開了39天,中共七大在延安楊家嶺開了50天。當然,不是說會議時間長就好,而是說,評價文件和會議質量高低的標準不在于長短、多少,而在于有沒有理念、政策和措施,關鍵在于能不能解決問題。

2)為什么有些文件和會議效果不理想?擬文辦會者和閱文參會者的共鳴至關重要。為什么很多文件、會議效果不佳,主要就是因為兩者之間沒有形成共鳴。擬文辦會者有三種錯誤心態:高高在上心態,自認為是領導機關,不關注基層訴求;技術官僚心態,自認為業務權威,不改進表達方式;推卸責任心態,認為上級安排了這項工作,我們發完文、開完會,責任就履行完了。閱文參會者也有三種錯誤心態:純粹應付心態,很多同志根本不看文件,傳達會議精神,念一遍了事,前段時間檢查部分同志的工作筆記,參加會議僅僅記錄“徐書記講話、何市長講話”,講話內容一字未記;固步自封心態,憑經驗辦事,不注重學習思考提高,最近界首召開了一系列以會代訓的業務會議,旨在希望大家能相互借鑒,共同提高,但仍有相當一部分同志麻木不仁、消極應付;抱怨對抗心態,有的同志一味抱怨文山會海,文件一律不看、會議一律不聽,把文件多會議多當成工作不力的借口。擬文辦會者和閱文參會者各自都有錯誤心態,這也是政策實施效果不理想的根本原因。

3)如何真正做到精文簡會?精文簡會不是不發文件、不開會,也不是簡單地少發文件、少開會,重點是提高文件和會議的質量。1973年,毛澤東同志要求一位擔任要職的同志多讀書,對方回答說文件太多,沒有時間。毛澤東就講:“文件要分主次,看主要的,無關重要的、與你毫無關系的你就跟著別人畫圈好了。其實很多文件,本來是來自下面的第一手材料,很值得一看。可是到了上面已經經過幾道關口的修飾了,面目全非,也就沒有太大意思了。有的文件,頭幾頁你就別看,沒意思,就看中間是什么內容就行了。要是讓你批,讓你拿主意的文件,就要認真對待了”。現在界首籌備會議要求是很嚴的,一個全市性的大會,沒有半年的時間都籌備不好。我們要求,會議籌備的過程中:一要強化調研。我們要求會前一定要把情況調查清楚,把所有政策梳理好,把工作思路理清楚,對工作方法進行改進。為什么有些部門出臺的文件基層不愿意看?指導思想、基本原則、工作要求一大堆,基層最關心的一句話沒有,這樣的文件誰愿意看?發它有什么用?二要加強統籌。其一,能發文不開會。常規的業務性工作,如果能夠把層次分清楚,定期給大家發個要點,大家就都知道怎么干了。其二,能統籌不本位。有時為了突出工作的重要性,有部門會說“我的工作是‘一票否決’的,必須要單開會”。誰規定了“一票否決”就要單開會呢?幾個“一票否決”的會一起開,壓力會更大,效果會更好。其三,能精簡不復雜。能夠合并的都要合并掉。三要注重實效。重點要做到三個結合:其一,上下結合,把貫徹落實上級決策部署與及時回應基層訴求結合起來。學習文件一定要全面、系統地學,要為我所用地學,徹底弄明白上級是什么意思,我們要干什么。其二,內外結合,把學習借鑒外地經驗與總結提煉基層經驗結合起來。尤其是在學習借鑒外地經驗方面,要知道政策是不能簡單移植的。凡是成功的工作都是根據問題導向、結合自己的實際干出來的。基本情況不一樣、遇到的問題不一樣,用同樣的文件肯定不行,所以,更重要的是總結提煉適合我們自己的基層工作經驗。其三,政社結合,把政府相關要求和社會的訴求結合起來,政府的文件和會議最忌諱的是自說自話,那注定是要失敗的。如同機器運轉,光齒輪轉是沒有用的,齒輪和齒輪之間要掛上鏈條。我們推動工作就像運轉一部機器,不僅要轉動齒輪,而且要掛上鏈條。現在最突出的問題是沒有人掛鏈條,政府轉動齒輪沒少費勁,但機器仍未有效運轉。因此,調研、出臺文件、開會要重點解決怎么掛鏈條的問題,在政社結合上下大功夫。

3.如何提高政策實施效果。要強化機關服務基層、部門服務一線的意識,摒棄不良心態,共同改善文件和會議質量。

1)關于學習政策。一要系統學習。學習文件和會議精神,要學習關聯政策,很多干部看不懂文件,就是因為不知道前后文,孤立地看某一個文件,越看越迷糊。二要作深度解讀。要看懂政策的話外之音。主要看政策的含金量以及所宣示的政策趨勢。十八屆五中全會以后,中央派宣講組下來宣講,為什么要讓部長搞宣講,而不是學者?因為部長們參與了政策的制定,知道政策是怎么回事,能夠深入解讀,能夠準確地把中央的意圖轉達到地方。三要結合實際,為我所用。于勇書記要求我們要“四找”。界首的一些部門向市委常委會、市政府常務會匯報要出臺的文件,我們始終要問:上級怎么說的?我們有什么問題?結合實際做了什么?如果跟上級一樣,說一些原則性的話,或者不知道出臺這個文件對我們有什么好處,就不要出臺文件,我們要的是具體干什么、怎么干。

2)關于制定政策。主要包括制定文件和籌備會議。

其一,政策制定依據。要吃透上級政策,同時要摸清我們的真實情況。上級要求和工作需要相結合,這就是我們政策制定的依據。1961年,毛主席在廣州中央工作會議上說:“今后不要搞那么多文件,要適當壓縮,不要想在一個文件里什么問題都講。為了全面,什么都講,結果就是不解決問題”。界首也是這么要求的:一是不是所有的上級文件都要轉發。有的部門出臺文件就把上級文件換個名字,把阜陽市改成界首市,就發下去了。沒有工作需要的,參照執行就可以了,有需要才出臺文件。二是不是所有的工作開展都需要制定政策。不要干什么事都先問有沒有文件,有些工作開展是不需要文件的。比如,界首2014年開始實施城鄉環境整治的時候,也沒有發實施方案,就是發了個明傳,推進一段時間以后,再進行總結提煉。

其二,政策制定過程。政策本身和政策制定過程是有區別的。政策制定要么簽發,要么上會,簽發或者上會前,要弄清楚幾個問題:一是問題找準沒有?為什么制定這個政策?要解決那些突出問題?二是對上級政策和本級情況有沒有進行系統梳理?有沒有明確清晰的思路?三是決策的程序到位沒有?政策制定過程一定要貫徹民主集中制。不僅在班子內充分發揚民主,而且要廣泛征求意見,在系統內征求意見,到相關部門征求意見,到基層征求意見。要把政策制定過程變成統一思想、凝聚共識的過程,否則,政策寫得再漂亮也沒用。政策制定成功與否的關鍵是過程中的充分醞釀和制定后的順利執行。

其三,政策實施評估。我們強調,政策在周期內不能隨意更改,要維護決策的權威性。但不代表所有的決策都是一成不變的。千萬不能讓政策變成工作開展的束縛和絆腳石。最近,我們制定政策就吸取了這方面教訓。比如,征地拆遷方案,要求各拆遷主體先拿初步方案,經職能部門把關后,到群眾中宣傳、摸底,該修改的都修改完了,再由市委、市政府研究、批復。這樣執行,就不會再有違背政策的問題出現了。所以有些工作的開展,最后出臺文件是為了對前期工作的鞏固,是為了整個工作的提升。一是政策應該成為基層經驗的提煉。每項政策實施完以后,要對基層創新進行摸排,對好的做法進一步提煉,從而更好地指導促進工作,這樣的政策都是自下而上的。二是政策應該成為攻堅克難的依據。就是要用政策做保障,讓基層一線攻堅克難的同志沒有后顧之憂。三是政策應該成為群眾利益的保障。評估政策好不好,關鍵是看能不能給老百姓帶來利益。馬克思說過,思想一旦離開“利益”,就一定會使自己出丑。我們的政策如果不能給老百姓帶來利益,最后出丑的一定是我們自己。

三、如何讓基層干部改進工作方法有章可循

(一)問題導向是基層工作的出發點。

1.什么是問題?毛澤東同志發現問題、解決問題的眼光、魄力和方法,給人啟悟良多,概況起來就是“看得到,抓得起”。1958年3月25日成都中央工作會議上,毛澤東同志說:“過去幾年,我們有些同志就是對大問題看不到,抓不起,而自己并不自覺。以為看到了,抓起來了,而后頭證明一沒有看到,二沒有抓起”。以前寫博士論文的時候,老師就告訴我只要能找準一個研究問題,論文就完成了一大半。我當時還覺得找問題簡單,不就是問個為什么嗎?后來發現要找準一個問題是真難,我花了大概一年的時間,看了各類專著幾百本、論文幾千篇,多次調研,也沒提出研究問題來,這說明問題不是這么容易找到的。2013年,于勇書記在《半月談》上有一篇《問題意識是密切聯系群眾的金鑰匙》的文章,推薦大家認真看看。我在界首也經常講:沒有解決不了的問題,只有發現不了的問題。

很多同志在問題導向上存在一些誤區,主要是簡單地把現象當成問題,錯誤地把困惑當成問題。我們召開過很多座談會,請同志們講問題,但大家講的絕大部分不是現象就是困惑,就是找不出問題。1959年3月份在鄭州的政治局擴大會議上,毛澤東同志講三國時候袁紹敗給曹操的原因是由于袁紹的多端寡要,在我們領導干部身上常常表現為:“在一大堆問題面前找不到主要問題,抓不住要害問題,決策起來頭緒多端,力求面面俱到。什么都要講要做,結果什么都講不透做不細。辦起事來難免在枝枝節節的問題上疲于奔命,而影響全局的實質性問題得不到解決,避免多端寡要關鍵是及時地判斷出什么是當務之急,什么是急要之務”。我覺得毛主席這段話對于我們認識問題很有啟發。簡單地說,真正的核心問題就是工作中遇到的與常理相悖的地方。

以界首的城鄉環境綜合整治為例:城鄉環境的臟、亂、差、陋(陋習),這是現象,不是問題。開展環境整治錢從哪兒來、老百姓怎么發動、突擊之后長效機制怎么建立,這是困惑,不是問題。問題是什么?不同的階段有不同的問題,不能混為一談。城鄉環境綜合整治工作開展初期的核心問題是:為什么政府很重視、干部很賣力、群眾很期盼,這項工作就是干不好?解決這個問題,就是要解決如何推動的問題。就像河里流水,如果水流很小,稍微有一點阻力,水流就停止了;如果水量大了,就能很順暢地流動。因此,剛開始要行政化推動,保證工作的力度和強度。所以,界首剛開始抓城鄉環境綜合整治的時候,就是書記和我親自抓,每月都召開現場會,每次現場會都兌現獎懲,對工作不力的同志進行問責,這樣就解決了如何推動的問題。一段時間后,核心問題發生了變化:為什么為群眾辦事,卻是干部在干,群眾在看?原因是老百姓發動不充分。所以,我們提出社會化管理,就是廣泛發動群眾,老百姓的事情老百姓自己干。其中一個措施叫發動五支力量:一是黨員、干部。界首吃財政的18000人,都回自己老家發動家人和親戚。二是學生。通過“小手拉大手”,對家長的說服力更大。三是個體工商戶。落實“門前三包”責任。四是殘疾人。他們身殘志堅,很有感染力。五是宗教人士。宗教都是教人向善的,基督教堂、清真寺在做禱告和禮拜之前,先講講城鄉環境綜合整治。這樣一來,老百姓自覺參與的意識增強了,參與的過程中也逐步生發了自豪感。這樣就把發動群眾的問題解決了,工作氛圍也有了。后來問題又來了,為什么這樣一項群眾理解、投入不菲的工作,卻容易走入整治、反彈、再整治、再反彈的怪圈?怎么建立長效機制、常態化推進?只有一條路,就是市場化運營。今年界首把人均30元經費撥給鄉鎮,由鄉鎮自己選擇保潔公司市場化運營,并做到鄉鎮全覆蓋。綜上,堅持問題導向,就要分析一項工作在不同階段問題的不同表現形式,有針對性采取不同的方式予以解決。

2.到哪里找問題?在辦公室、在文件里是找不到問題的。很多單位和部門文件不能用,很大一部分原因是他找的問題是從其他文件上抄的,或者是坐在辦公室里想的。要想找到真正的核心問題:一要到基層一線找問題。制度是人設計的,只要是人設計的東西都有漏洞。只有到基層一線才能看到我們的制度設計和現實之間的差異。二要到群眾中找問題。我們工作和老百姓的要求之間是有差別的,不要有一點點工作成績就驕傲自滿,群眾的要求是無止境的。不同的發展階段有不同的要求,所以我們要找問題就要到群眾中,這是不會錯的。三要到關聯領域找問題。本位主義和系統思維是有差別的,我們很多單位繞來繞去就是繞不開業務工作,跳不出業務范圍。實際上跳出業務,問題就很好解決。突出強調一條,自下而上反映的問題才是最真實的。

3.如何找問題?找問題不是簡單聽聽記錄、匯總一下,就能找到的。一要掌握大量第一手資料。搞訪談,搞座談,就是一定要認真記錄整理。我寫博士論文的時候,成稿就十幾萬字,但是僅訪談的錄音整理就有30多萬字,還不包括收集的其他文獻資料。不掌握大量的第一手資料,就無法進行分析。二要熟悉政策工具。到一個領域調研,去之前肯定要學習熟悉這個領域的法律法規和相關的文件,否則人家講的東西是聽不懂的,遇到東西也不知道怎么分析。熟悉政策工具之后,在人家發言的時候,你就能敏銳地找到問題,提煉問題是需要靈感的。三要善于分析提煉。就是毛澤東同志講的抓主要矛盾,抓矛盾的主要方面。1958年,在中央軍委擴大會議上,毛主席說:“打了抗美援朝戰爭以后,我就把軍隊工作推給彭德懷同志了。我做工作就是單打一,搞那么一件事就鉆進去了。有本書叫《香山記》,頭兩句叫作‘不唱天來不唱地,只唱一出《香山記》’”。毛主席看問題就是這樣的。很多問題,掌握大量的資料、綜合起來以后,要找到它的核心問題,不可能眉毛胡子一把抓。

(二)系統思維是基層工作的關鍵點。包括業務、機制、思想三個層面。

1.基層工作為什么要運用系統思維?基層工作“上面千條線,下面一根針”。不統籌、不系統思考,永遠都改變不掉基層工作疲于應付的被動局面。

2.基層工作如何運用系統思維?

1)如業務層面,以改進檢查考核評比為例:

其一,如何正確理解檢查考核評比?一要認識到檢查考核指標體系是人為設計的。既然是人為設計的,又要綜合考慮面上的諸多情況,所以它只能是框架性的、粗線條的,不可能考慮到每一個地方的個性問題和具體細節,更不可能完全有機地反映事物發展的內在邏輯和規律。因此,我們不能機械地把它看做業務工作的全部,更不能當作亦步亦趨的具體工作措施。二要認識到檢查考核評比是結果導向的。檢查考核評比就是對工作結果的檢驗,而我們在思考謀劃工作時則需要強調從源頭梳理。如果一味從指標體系入手來思考謀劃工作,則容易走入主觀主義的誤區。我們常說抓工作要牽“牛鼻子”,從問題出發就是牽“牛鼻子”。而從結果出發,則是拽“牛尾巴”。比如,考核指標就像用木板簡單拼湊成的一個盒子,考核就是看你用這個盒子能從井里打上來多少水。盒子四面都漏,怎么打水?我們的做法就是自己弄個桶,打上來水以后把盒子往桶里一放,盒子里的水滿滿的,就這么簡單。上級要求的工作我們干了,上級想不到的工作我們也干了,這就是“牽牛鼻子”。所以,在謀劃工作時,一定要從源頭梳理,把考核指標體系作為參考,而不是工作依據。經濟學家許小年有篇文章里說:目前經濟學界不缺理論也不缺數據,缺的是常識;政策制定部門也不缺建議和謀士,缺的同樣是常識。所以,回歸常識很多事情就明白了。三要認識到檢查考核評比本質上是一種控制思維。本意是控制結果,但在實際執行過程中容易演變為控制過程,甚至控制具體操作行為。控制過度會導致執行變形,也會抑制基層的創新精神,最終不僅可能使工作機制僵化,而且可能讓檢查考核評比最終流于形式。

其二,如何正確對待上級檢查考核評比?2014年,界首美麗鄉村建設皖北倒數第一、計劃生育單項預警、黨政領導干部履行教育職責督導考核不合格等等,為什么在半年之后都成優秀了呢?其實這里是有“竅門”的,核心是以不變應萬變,扎扎實實地把自己本職工作干好。如果我們安排部署工作的標準比檢查考核評比的標準高,而且真正按照高標準推進,就不怕檢查了。我們經常講兩句話:“硬件不足軟件補,軟件不足精神補”,如果精神狀態積極向上,即使有一點瑕疵,人家也是能理解的。只要夯實工作基礎、理清工作思路、扎實推進工作,就能以不變應萬變。一要夯實工作基礎。我經常講三句話:打基礎、促規范、建機制。基礎不牢地動山搖,基礎工作不規范,是不可能干好工作、取得高分的。二要理清工作思路。要認真研究規劃、項目、預算、政策,很多工作推進不力,抓好這四個方面會更有效。三要扎實推進工作。干工作沒有什么可投機取巧的,成績都是干出來的。

2)如機制層面,以脫貧攻堅聯席會議為例:

其一,為什么要建立脫貧攻堅聯席會議機制?一是貧困產生的原因復雜。通過綜合分析致貧原因,我們認為產生貧困有兩大核心根源:農村經濟發展水平不高和基層治理機制缺失。同時我們還要準確把握存量貧困、顯性貧困和增量貧困、隱性貧困的關系。存量貧困、顯性貧困就是家境貧窮,一看就能看出來的貧困,這個相對容易解決,但是增量貧困、隱性貧困如何解決?如何防止顯性貧困轉變成隱性貧困?這些都需要我們深入研究分析并切實加以解決。二是脫貧攻堅的任務艱巨。脫貧攻堅是一項政治性任務。政治性任務和業務性工作的本質不同點在于,業務性工作內涵和外延清晰,而政治性任務內涵更加豐富,外延邊界更廣,因而工作界限相對而言就沒那么明晰。業務性工作,只要緊扣業務方面的政策,堅持原則,符合政策就辦,不符合政策就不辦,再加上踏實肯干就行了。但是完成政治性任務,必須要系統思考,要有政治目標、政治方法、政治措施、政治機制。用單純的抓業務工作的思路和方法抓脫貧攻堅肯定是抓不好的。三是當前工作的基礎薄弱。具體表現為,第一,不會干。基層干部沒有弄清政治性任務和業務工作的區別,不善于運用抓政治性任務的工作方法,雖然用力不少,但成效不明顯。服務沒有成為干部抓扶貧工作的共識,很多干部完全根據上級文件要求,生搬硬套,下鄉走訪也成了走過場。更有一部分干部錯誤地認為,扶貧就是給貧困戶發錢。第二,不愿干。脫貧攻堅現在處于啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段,難度很大,很多基層同志有畏難情緒。工作不深入問題在基層干部中表現尤為突出,有些干部工作蜻蜓點水、浮光掠影,部分村干部和包村干部甚至都不能說清楚貧困戶的基本情況,燈下黑現象嚴重。第三,不敢干。各個層面的“脫貧攻堅問責辦法”出臺后,一些干部錯誤地認為,多干多出事,少干少出事,不干不出事。很多干部沒有把脫貧攻堅當作自身的政治責任,政策對接、項目安排、資金使用,縮手縮腳。正是由于致貧原因復雜,脫貧攻堅政治任務艱巨,當前扶貧工作無論是在思路、方法、措施還是推進機制上均存在突出問題,因此有必要在常規工作機制的基礎上,安排一個由市委、市政府主要負責同志召集的聯席會議機制,以便于統籌調度、系統謀劃、強力推進。

其二,通過脫貧攻堅聯席會議解決什么問題?一是聯席會議機制設計的總體思路。借助聯席會議這一議事決策平臺,首先是明確任務。圍繞落實省、阜陽市脫貧攻堅“十大工程”,細化制定了我市“十大工程”34項扶貧舉措。其次是明確工作措施。研究出臺了最優秀的人才在脫貧攻堅一線錘煉、最優厚的資金在脫貧攻堅一線投入、最優質的項目向脫貧攻堅一線傾斜、最優惠的政策在脫貧攻堅一線落實、最優良的作風在脫貧攻堅一線體現“五個最優”的扶貧措施。最后,明確了統籌結合的工作方法。將脫貧攻堅與美麗鄉村建設相結合、與基礎設施建設相結合、與現代農業發展相結合、與城鄉環境綜合整治及文明創建相結合,避免頭痛醫頭、腳痛醫腳。二是聯席會議如何運作。按照“問題自下而上反映,壓力自上而下傳導”的要求,圍繞聯席會議通報情況、研究問題、建章立制三大定位,由市扶貧辦牽頭籌備組織會議。剛開始,扶貧辦不知道怎么籌備、不知道如何收集議題,每次會上,扶貧辦就業務論業務,其他部門和鄉鎮簡單“看會”“聽會”。每月1—2次的會議籌備質量不高,問題反映不上來,壓力傳導不下去。經過一段時間的磨合以后,市直部門誰的事情誰匯報,鄉鎮也要匯報工作進展情況,工作秩序明顯好轉。不同階段的聯席會議有不同的研究重點。剛開始聯席會議主要研究隊伍建設、建檔立卡、專項行動等基礎性工作,現在研究的重點是政策、項目、資金、金融等。聯席會議的所有議題都要自上而下、自下而上反復征求意見并經過預備會審核把關,這樣做的目的是通過會前充分醞釀,確保每個議題成熟和會議質量提高。現在我們以召開視頻會議為主,各鄉鎮設分會場,既擴大了參會人員,又提高了會議效率。三是聯席會議效果如何?脫貧攻堅聯席會議的統籌調度,使得扶貧辦能夠騰出精力集中抓督查考核和業務指導,全市脫貧攻堅工作思路進一步理清,工作機制進一步理順。第一,完善了政策體系。根據上級政策,結合界首實際,我們制定出了“1+24”政策體系,脫貧攻堅的政策體系初步形成并在持續完善。第二,增強了工作合力。經過幾個月的磨合,已經召開了8次聯席會,會議研究扶貧項目的水平、政策梳理把握的精準性、批資金批項目的效率等都有了很大提高,市直部門、鄉鎮、社會、企業之間合力顯著增強。第三,創新了工作舉措。我們先后開展了“一線實”“一口清”等活動,實施扶貧專干、計生專干、文明創建專干“三干合一”等一系列獨具界首特色的舉措,各鄉鎮也都相繼建立了脫貧攻堅聯席會議制度,等等,這些工作也得到了省第三方評估小組認可。

3)又如思想層面,以正確對待工作中的遺憾為例:

其一,工作中的遺憾客觀存在。不同的發展階段有不同的工作基礎,現在提的發展目標放在10年前提肯定不行,現在的工作要求放在10年前,也不能這么表述;不同的工作理念有不同的工作機制,時代不同了,理念也不盡相同,這就需要通過工作機制來轉軌,轉軌后再回頭看,大方向雖然是一致的,但發展軌道肯定變化了。所以,用現在的標準看以前的工作,用未來的標準看當前的工作,都不可避免地會有遺憾,要積極看待,而不能有對抗心態。

其二,對待工作中的遺憾要有對歷史負責任的心態。一是不要把工作中的遺憾當作抓落實的包袱。有的同志習慣于對工作中的問題作過度的解釋,自我設置工作障礙。工作的本質就是發現問題、分析問題、解決問題,領導學中有個例外原則,如果所有的事情都讓業務人員解決了,那還需要局長、鄉鎮長、市長干什么呢?二是不要把工作中的遺憾當作不作為的借口。有的同志習慣于把工作推進不順歸結為前任工作不力,這是因為沒有弄清楚個人意見與集體決策的關系、單位法人與法人代表的關系。以界首為例,界首市人民政府作為法人是不變的,不管是哪一任市長的事,都是市政府的事。各單位同樣如此。所以領導干部有義務處理好所在單位職責范圍內的所有事,這當然包括遺留問題。三是不要把工作中的遺憾當作低品質的理由。“不是我工作不努力,而是單位工作基礎太差”,很多同志經常把這句話掛在嘴邊。裝修過房子的同志很多都有體會,越是戶型差的房子,越能激發設計人員的創造欲望,下一番功夫后,其裝修效果也會更好。工作也一樣,前任的基礎好,可以干得更好;前任工作有點遺憾,更要想方設法創造性工作,盡力彌補缺憾,打造經典。

其三,把遺憾打造成風景是應有的一種事業境界。一是遺憾和風景往往相輔相成、相得益彰。最美的風景往往在人跡罕至處。欣賞風景和反思遺憾往往是一體的。大家在干工作的過程中,要想深一點、想透一點,不要過分糾結于個人的得失、個人的名利。有不少同志經常挨批評,主要就是因為他們不愿觸及困難和矛盾,甚至有意掩蓋問題和不足,平庸度日,致使工作中毫無出彩之處。二是把遺憾打造成風景是鍛煉能力的最佳平臺。我們常說在基層一線、在攻堅克難中鍛煉提升能力,而問題出現的時候,恰恰就是攻堅克難的時機。在攻堅克難的過程中:其一,能夠鍛煉思考問題的能力。如最近在項目調度過程中,有人提出沙潁河上幾座橋梁的美化、優化問題,前幾年在沙潁河航道整治的項目背景下設計這些橋梁,更多的是考慮其通行功能,但新一輪的沙潁河景觀帶建設項目則對橋梁美化提出了新的標準和要求。因此,必須深入思考,在不影響當前橋梁建設進度的前提下,提出橋梁優化美化方案。其二,能夠鍛煉業務能力和水平。遺留問題的解決比我們開展正常的業務工作要難得多,對一些業務工作把握的要求要高得多。如土地規劃房產方面遺留問題的處理,土地正常招拍掛,項目正常報建、受監、銷售,環環相扣,程序非常清晰,也很簡單,但一旦中間某一環節出了問題,形成遺留問題就不一樣了。土地出讓環節出問題了,怎么辦?建設過程當中監管不力,施工單位、開發商擅自變更規劃設計怎么辦?形成既成事實,但又不是原則性的問題又怎么辦?在處理這些問題的時候,往往就需要把業務知識鉆研得更透。其三,能夠提升項目質量和層次。如果所有的干部都能夠在前任的基礎之上,提高項目的質量和層次,地方就會發展得越來越有品位。三是打造成風景的遺憾將會成為我們最美的故事和記憶。現在覺得遺憾的一件事,通過努力把問題解決掉了,而且把它的品位和層次提得更高,就會收獲很多。其一,群眾會更有獲得感和歸屬感。比如人民體育場整修后,把公共空間還給老百姓了;在城市建設領域,把一些原來準備出讓建門面房的路邊地,建成小公園、游園以后,老百姓的歸屬感和獲得感就更強。其二,干部會更有成就感和安全感。這事原來不怎么樣,現在在我任上干好了,成就感也就有了。有一件事情在任時沒有完全搞好,后任的同志把它搞好了,并且把這個好的風氣傳承下去,干部安全感也就有了。其三,社會會更加包容和諧。文明城市創建難不難呢?真的是很難。但現在,界首的老百姓能感受到我們干的事是真心實意地為他們著想的,老百姓主動參與了很多創建工作,慢慢地社會就形成了包容和諧的氛圍。

(三)一線工作法是基層工作的落腳點。

1.一線在哪?不同的人,有不同的工作職責,每個人一線的定位也不同。“一線”就是解決問題的地方,不解決問題,都不算到一線。具體說:一是企業需要服務的地方。經濟部門的同志要到企業生產一線去服務、解決具體實際問題。盡管去了企業,但沒有任何服務企業的實質性內容,就不算到一線。二是項目需要服務的地方。在辦公室、會議室是調度不了項目的,解決不了項目建設中的實際問題。三是群眾需要服務的地方。哪里有群眾需要,哪里就是一線。這些年,我們一直都很重視敬老院,政府花了不少錢,但敬老院入住率低,而且服務非常差,雖然最近正在整改,但是效果不是很理想。前段時間,我帶著市直部門的同志到鄉鎮調研,中午就在鄉鎮敬老院吃飯,和老人們在一個鍋里盛飯盛菜,飯后每人掏10塊錢伙食費。很多同志在鄉鎮工作十幾年、幾十年,卻沒到過敬老院吃一頓飯,不和這些老人接觸,不知道老百姓有什么需求,怎么能做好服務?四是基層需要服務的地方。界首要求幾套班子成員、市直單位一定要經常下基層,服務基層,特別是出臺的政策前,一定要去基層調研,召開座談會,征求意見建議。蜻蜓點水式去基層,不深入,也不算到一線;到基層,但不解決問題,也不算到一線。

2.到一線干什么?比如說,工地上建筑工人有建筑工人的定位,項目經理有項目經理的定位,監管部門有監管部門的定位。要根據不同的職責單位,弄明白到一線干什么。一要突出解決問題。到一線去一定要解決問題,如果去了沒解決問題,還不如不去。二要突出落實責任。一線就是落實責任的地方,一定要搞清楚你到一線有什么責任,你的責任完成沒有。項目建設“百日攻堅”行動,要求早七點晚七點半到工地一線調度項目,也是要通過一線調度解決問題,落實責任。三要突出擔當精神。基層干部在辦公室里是沒有辦法體現擔當的,要到一線去,要敢說實話、敢辦實事,體現出奉獻精神和擔當精神。

3.如何評估一線工作法成效?在界首有三句話:向基層一線傾斜、向攻堅克難傾斜、向突出貢獻傾斜。這既是工作的導向,也是用人的導向。所以我們在評估一線工作實效的時候,關鍵看兩方面:一是要“實”,內容實不實、作風實不實;二是要有“效”,效能高不高、效果好不好。

小結:基層工作盡管存在諸多困難和問題,但只要我們勤思考、肯實踐、敢作為,我們的工作方法一定會得到改進,工作成效也一定會明顯提升。思考工作方法,要重點把握好三個關系:機制順與業務精的關系、聚民心與鼓士氣的關系、看得清與抓得起的關系。期待著各級黨員干部在干事創業中進一步凝聚“愛家鄉、建界首”的共識和合力,共同講好界首故事,打造界首品牌,為界首的美好明天奉獻自己的智慧和心血。

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